De rol van VN-ambassadeur, uitgelegd | Penn Vandaag (2023)

Wat is het overzicht van wat de ambassadeur doet?

Het is niet alleen daar opduiken en uitspraken voorlezen als: 'We geven geen duimbreed toe'. Als dat het geval was, zouden we daar om te beginnen niet moeten zijn. Het gaat erom dat u uw standpunt kenbaar maakt en vervolgens probeert een gemeenschappelijke basis te vinden. En je hebt een team van mensen nodig om dat allemaal te begeleiden. Dat is in wezen de basis van het werk. En daaruit heb je twee primaire organen: de Algemene Vergadering die resoluties produceert die het gewicht van een aanbeveling dragen en bijdragen aan normstelling, en de Veiligheidsraad, die bindende wetten produceert.

Wat de Veiligheidsraad in resoluties beslist, is wet. Maar buiten de Algemene Vergadering kun je ook recht hebben in de vorm van verdragen waarover daar wordt onderhandeld, die vervolgens bindend recht worden. Kortom, de besluiten zelf kunnen aanbevelingen zijn, maar de Algemene Vergadering is ook de kweekvijver van het internationaal recht. Wat je doet als hoofd van een diplomatieke missie, is zowel nastreven waarvoor je wordt betaald als vrijwilligerswerk doen voor extra taken, zoals het voorzitten van conferenties en vergaderingen, het faciliteren van discussies. Van de 193 ambassadeurs doen er mogelijk 30 vrijwilligerswerk - slechts 30. Honderdzestig zullen het minimum doen, wat gewoon is: 'Ik zal mijn schriftelijke internationale verklaring voorlezen. Dat is het. Alles wat ik doe.’ Maar onderhandelen, faciliteren, voorzitten, dat zijn er over het algemeen zo’n 30 die dat doen.

De permanente leden van de Veiligheidsraad, de VS, China, het VK, Frankrijk en Rusland, doen normaal gesproken geen vrijwilligerswerk omdat het werk van de VN-Veiligheidsraad zo overweldigend is dat ze het grootste deel van hun tijd daar doorbrengen, en in het geval van de VS wagen de Amerikaanse ambassadeurs zich alleen op twee andere brede gebieden binnen het spectrum van VN-werk buiten de VN-Veiligheidsraad. Een daarvan gaat over kandidaturen – als de VS bijvoorbeeld een kandidaat heeft voor het Internationaal Gerechtshof, kan het zijn dat de Amerikaanse ambassadeur aan het lobbyen is. Of, als er een land is dat de VS niet als kandidaat of lid van de Veiligheidsraad wil hebben, bijvoorbeeld Soedan vele jaren geleden, toen de VS lobbyden om Soedan uit de Veiligheidsraad te halen en dat met succes deden.

En het andere gebied waarop de Amerikaanse ambassadeur zich waagt, is de hervorming van de VN. Als er een reeks hervormingsinitiatieven is, is de Amerikaanse ambassadeur vaak bereid om uit die Veiligheidsraad te komen en die kwesties aan te pakken. Kortom, het meeste werk van de Amerikaanse ambassadeur valt binnen de VN-Veiligheidsraad. Daar brengen ze de meeste tijd door.

Is het ongebruikelijk om zo lang zonder ambassadeur te zitten? Nikki Haley is zes maanden weggeweest.

Ja. Hoewel het al eerder is gebeurd, is het nog steeds ongebruikelijk omdat je daar iemand nodig hebt. Ik geloof ook dat je iemand moet hebben die nogal een politiek zwaargewicht is, die kan helpen. Het belangrijkste is dit: spreekt de persoon die namens de VS spreekt ook namens de Amerikaanse president? Is er daglicht tussen de twee? Als het door de andere landen wordt waargenomen dat de spreker het oneens is, of niet spreekt namens de Amerikaanse president, dan klinken de woorden misschien welsprekend, maar ze zullen hol klinken, en de andere diplomaten zullen weten dat dit geen beleid is dat wordt gesteund door de hoogste autoriteit in het land. Dat wil niet altijd zeggen dat de Amerikaanse ambassadeur in New York bij de U.N. zal altijd instructies over alles hebben. Een deel van de reden waarom elke regering een goede ambassadeur stuurt, is dat de regering hoopt dat ze u kan vertrouwen om de juiste beslissing te nemen als de zaken erg snel gaan.

Is dat een constante geweest in de geschiedenis van de VN?

Veel zal afhangen van de persoon en hoe ver ze de envelop willen duwen, en daarom is er de afgelopen weken veel gediscussieerd over Richard Holbrooke toen hij de ambassadeur in New York was [onder president Clinton]. En hij was deze enorme persoonlijkheid. Hij oefende zijn invloed uit in de VN en dat was duidelijk voelbaar. Soms viel hij anderen lastig, soms charmeerde of overreedde hij, en dit is de stijl geweest van enkele van de meest effectieve ambassadeurs.

Daar is Tom Pickering [onder president George H.W. Bush], bijvoorbeeld, van wie ik vaak het gevoel had dat hij een diplomaat was omdat hij buitengewoon charmant en stoer kon zijn. En hij wist wanneer hij stoer moest zijn en wanneer hij charmant moest zijn. Als je gewoon stoer bent, werkt het na een tijdje niet meer, dus het is een combinatie van vaardigheden die je nodig hebt.

Een Amerikaanse ambassadeur kan bijvoorbeeld naar een ambassadeur zoals ik toelopen en vriendelijk zeggen: 'Ik heb uw steun nodig. En tussen twee haakjes, mijn president roept uw ​​staatshoofd op.’ Met andere woorden, zacht armdraaien. Maar af en toe probeerden de VS ons echt te overtuigen, zonder arm te draaien.

Toen ik bijvoorbeeld in de Veiligheidsraad zat, misschien daarvoor, met de chemische aanvallen in Syrië, regelde de Amerikaanse ambassadeur intensieve briefings in New York voor veel VN-ambassadeurs waar de CIA en anderen ons informeerden over waarom ze dachten dat deze munitie uit door de Syrische regering gecontroleerde gebieden kwam. De VS hadden gewoon kunnen vertrouwen op oproepen naar de hoofdsteden, maar ik denk dat [voormalig VS-ambassadeur bij de VN] Samantha Power het belangrijk vond dat haar collega's de verdiensten van het Amerikaanse argument voelden. Omdat ik geloof dat ze ook begreep dat de ambassadeurs, vrijwel allemaal, dicht bij hun eigen hoge ambtenaren stonden.

Ik kan me voorstellen dat bij het beoordelen van de geschiktheid van een kandidaat voor de Amerikaanse zetel in de Veiligheidsraad, een centraal criterium zou zijn: 'Is deze persoon een snelle leerling?' Er zijn over het algemeen drie soorten ambassadeurs: de 'postdienst', wat betekent: 'Ik neem de mening van mijn hoofdstad en geef ze gewoon door en geef ze weer'; dan is er de ambassadeur die onafhankelijk is om zijn eigen mening te ontwikkelen; en ten derde de ambassadeur die dat kan en het politieke kapitaal in eigen land heeft om nationaal beleid om te draaien. Met andere woorden, een ambassadeur die naar zijn eigen hoofdstad kan gaan en kan zeggen: ‘Hé kijk, we moeten onze positie opgeven ten gunste van een nieuwe positie, en dat is de juiste positie. En dus gaan we het roer omgooien.’ Als dat lukt, is een ambassadeur een effectieve ambassadeur.

Wie is het omgekeerde?

John Bolton [onder president George W. Bush] was bijvoorbeeld een interessante ambassadeur om mee samen te werken, omdat hij zeker uitgesproken was als het ging om zijn opvattingen over de VN en de effectiviteit van de VN-bureaucratie, en hij stond daar behoorlijk bekend om. Maar verwijderd van de formele instellingen, zou je serieuze discussies met John kunnen hebben. Hij is een erg slimme jongen. Maar hij heeft wel zijn eigen kijk op de dingen. Hij was niet geneigd om veel te onderhandelen of veel flexibiliteit te tonen, in de context van de bredere discussies bij de VN, en wat dus vaak gebeurde, is dat wanneer hij zich verdiepte, anderen zich groeven, en als anderen zich ingegraven hebben, krijg je niet veel resultaat.

De manier waarop een overeenkomst tot stand komt, wordt bepaald door de afstand die u bereid bent te reizen van uw oorspronkelijke positie op het gebied van beleid naar ergens een middenweg, en het probleem met een assertieve benadering, d.w.z. 'Het moet mijn manier zijn', is dat anderen zullen zeggen: 'Heel erg bedankt', omdat hun manier ook belangrijk is en er geen overeenstemming is. En het hele systeem lijdt.

De kabinetsstatus en niet-kabinetsstatus, hoeveel invloed heeft dat op de invloed van de ambassadeur bij de VN?

Ik denk dat het helpt als de ambassadeur van kabinetsrang is. Er waren bijvoorbeeld momenten waarop we ministeriële vergaderingen hadden, en de gewoonte was dat je 15 leden van de Veiligheidsraad had, en dat sommige ministers kwamen spreken, en de Amerikaanse ambassadeur, als ze van kabinetsrang waren, zou met de ministers praten. Het verhoogt dus de positie van ambassadeur en laat ook aan iedereen zien dat de Amerikaanse ambassadeur dicht bij het Witte Huis staat, of dicht bij de president van de Verenigde Staten. Dat is krachtig.

Waarom zou een president ervoor kiezen om geen ambassadeur op kabinetsniveau te hebben?

Het is misschien uit algemene minachting voor wat de VN is. Ik denk dat het belangrijk is om dit te begrijpen: hoewel er eindeloos saaie vergaderingen plaatsvinden bij de VN, is de VN niet alleen dat. Als je naar enkele van de slechtste plekken ter wereld gaat waar ze worden verscheurd door conflicten en de moeilijkste erbarmelijke omstandigheden, zie je vaak dat de VN daar is. En humanitaire hulpverleners, mensenrechtenpersoneel, vredeshandhavers, ze doen buitengewoon werk, en het is moeilijk om kritiek te hebben op dat soort mensen.

Is het een probleem dat er een hoog verloop lijkt te zijn bij ambassadeurs?

Met de VS lijkt het het geval te zijn, maar er zijn veel landen die ambassadeurs hebben die een lange tijd bij de VN doorbrengen - ik was daar een lange tijd. Deels omdat het even duurt om te begrijpen hoe de plek tikt, hoe de plek werkt. Zeker als je een klein land vertegenwoordigt, denk ik dat het vereiste vaardigheidsniveau veel groter is dan wanneer je een groot land vertegenwoordigt. Een grote, eigenlijk door zijn economische macht en militaire macht, kunnen een paar telefoontjes een verschil maken. Een klein land, dat dat allemaal niet heeft, is afhankelijk van een ambassadeur om hetzelfde resultaat te bereiken.

Wat zijn de problemen die je ziet voor Kelly Craft als ze begint?

Het is een diep verdeelde Veiligheidsraad. Ze zal met veel problemen worden geconfronteerd, waar je misschien China in de oppositie hebt, en op andere Rusland, zo niet China. En ze zal de steun van de anderen moeten cultiveren. Ik zal u een voorbeeld geven: afgelopen maart en april werd ik door Frankrijk uitgenodigd om de Veiligheidsraad te informeren over Syrië als hoofd mensenrechten, en we kregen in feite niet de negen stemmen die nodig waren voor een briefing, van de 15. Wat verbazingwekkend is, want je had de VS, het VK, Frankrijk, Zweden en Nederland, vijf westerse landen. We hadden maar vier andere landen nodig om zich bij die vijf aan te sluiten, en we kregen de vier andere niet zover. Het riep de voor de hand liggende vraag op: 'In vroegere tijden, met de gecombineerde invloed van deze vijf landen, waaronder de VS, had dit vrij gemakkelijk moeten zijn.' Er was een perceptie dat de VS zich terugtrokken uit de internationale arena en in het bijzonder op het gebied van mensenrechten.

Er zijn consequenties met de taal van isolatie. Het is echt.

Ja, het is echt. En het uitgangspunt achter de constructie van de VN is dat chauvinistisch nationalisme, dat in combinatie met ideologieën de wereld twee keer verwoestte in het begin van de 20e eeuw, na twee oorlogen een reactie nodig had. In plaats van door te gaan met chauvinistisch nationalisme - wat we vandaag helaas hebben - besloot de mensheid dat we onze problemen collectief zouden oplossen. Met andere woorden, ze geloofden in 1946 dat geen enkel land problemen alleen kon oplossen, en elke poging om dit te doen door middel van machtsevenwichtspolitiek leidt tot desastreuze gevolgen. We moeten de mondiale problemen dus samen oplossen. Analyseer ze samen en los ze samen op. Maar de sleutel is dat ik vermijd te spreken in de taal van 'Wat levert het mij op?' Ik vermijd: 'Hoeveel kan ik voor mezelf als land uit de VN halen? En naar de hel met alle anderen.' En dit is verkeerd.

De sleutel is dat als ik als staat streef naar het mondiale welzijn, dit ook een gunstig effect voor mij zal hebben op nationaal niveau.

Hoe lang kunnen we op deze cursus doorgaan voordat mensen deze houding gaan aannemen?

De aanvallen op het multilaterale systeem zijn zeer uitgesproken, dus als het nog een paar jaar doorgaat, zal deze nationalistische houding misschien beginnen te domineren. En ik denk dat de opeenstapeling van al deze crises die we vandaag zien en die schijnbaar niet opgelost kunnen worden, reden tot zorg is. En dus is het nodig om het bloeden op de een of andere manier te stoppen. En het is nodig.

Iets toe te voegen? Wat is de grootste verandering in je carrière geweest, hoe de VN werkt? Is er iets radicaal anders dan toen het voor het eerst begon?

Ja. Ik denk duidelijk dat er in de jaren negentig een enorm gevoel was dat we na de Koude Oorlog veel dingen konden bereiken, en dus was er veel activiteit. We hadden een akkoord in de Algemene Vergadering over het Alomvattend Kernstopverdrag, we hebben een systeem opgezet voor een systeem om antipersoneelmijnen te verbieden. We hebben het Internationaal Strafhof opgericht. We werkten aan een verificatieprotocol voor de biologische wapenconventie, zetten een proces op voor bloeddiamanten. En toen kwam [de oorlog in Irak] in 2003, en daarna begon de sfeer in de VN uiteen te vallen. En toen, met Libië en de Arabische lente, stortte het echt bijna in. En nu is het erg beladen.

Reden om optimistisch te zijn?

Uiteindelijk, omdat we zo slecht zijn in het voorspellen van uitkomsten, zal het, als we het ergste verwachten, misschien minder zijn dan dat. Het gevoel van onheil komt vaak niet tot uiting op de manier waarop je het verwacht, en creëert openingen voor degenen met betere bedoelingen om te proberen het wereldwijde systeem bij elkaar te houden.

En uiteindelijk is het geen onredelijk voorstel om te hopen dat we wereldwijd vrede kunnen hebben. Een van de vragen die ik de studenten stel in de mensenrechtencursus die ik samen met Bill Burke-White geef, is: 'Waarom denk je dat we wetten nodig hebben?' Ik antwoord door retorisch te zeggen: 'Is het niet omdat we fundamenteel onbetrouwbaar zijn. We zijn onbetrouwbaar. En als we de kooi waarin we onszelf hebben geplaatst wat losser maken, weten we eigenlijk wel wat er gaat gebeuren.' Er is een goede reden waarom we bang voor onszelf zouden moeten zijn. Zolang we bereid zijn binnen de grenzen te blijven van de kooi waarin we onszelf hebben geplaatst, doen we het goed. Maar als we proberen uit te breken, hebben we alle reden om ons zorgen te maken.